- Слабость потенциала управления безопасностью дорожного движения, плохое состояние дорог, ненадежность автомобилей, неправильное поведение водителей, отсутствие системного контроля за соблюдением законодательства в области безопасности дорожного движения, а также резкое увеличение количества автотранспортных средств — все это способствовало росту травматизма и смертности в результате дорожно-транспортных происшествий в странах региона ЕЦА2.
- Указанная проблема носит межотраслевой характер и охватывает такие секторы, как транспорт, здравоохранение, образование, законодательная деятельность и государственное управление.
- Для решения этой (зачастую игнорируемой) проблемы развития, необходимы согласованные действия и партнерство Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), многосторонних банков развития, международных агентств, доноров, правительств, а также частных и неправительственных организаций.
Смерть на колесах
Дорожно-транспортный травматизм (ДТТ) стал одной из главных проблем здравоохранения во многих странах с низким и средним уровнем доходов (СНСД). Каждый год во всем мире в дорожно-транспортных происшествиях гибнут 1,3 миллиона человек и 50 миллионов получают травмы, причем примерно 90 процентов всех погибших и травмированных приходится на СНСД, хотя в этих странах находится лишь 48 процентов мирового парка зарегистрированных автомобилей . К 2030 г. число этих жертв может удвоиться вследствие роста автомобилизации и урбанизации в СНСД. Разница между СНСД и странами с высоким уровнем доходов (где смертность на дорогах все еще высока), производит шокирующее впечатление.
В течение двух последних десятилетий в странах ЕЦА наблюдался стремительный рост числа легковых автомобилей на дорогах. В Содружестве Независимых Государств (СНГ) количество легковых автомобилей на 1000 жителей увеличилось на 120 процентов — с 64 в 1990 году до 141 в 2003 году4. Аналогичные тенденции прослеживаются в странах Юго-Восточной Европы. Во многих странах ЕЦА автотранспортные средства, как правило, находятся в эксплуатации в течение долгого времени и не отвечают стандартам безопасности. Протяженность автомобильных дорог и автомагистралей (в километрах) также увеличилась по сравнению с 1990-ми годами — соответственно, на 18 процентов и 157 процентов в СНГ, 21 процент и 75 процентов в странах ЕС-10, 46 процентов и 144 процента в Юго-Восточной Европе. Несмотря на то что начиная с 1990-х годов в дорожно-транспортную инфраструктуру направляется большой объем инвестиций, в некоторых странах ЕЦА автомобильные дороги по-прежнему страдают от плохого содержания и нехватки капиталовложений.
Если в Западной Европе количество погибших в ДТП неуклонно снижалось — менее 6 случаев на 100 тысяч населения в Нидерландах, Швеции, Швейцарии, Норвегии и Великобритании по состоянию на 2006 г. — то в большинстве стран ЕЦА смертность в результате дорожно-транспортного травматизма увеличивалась, несмотря на меньший по размеру парк автомобилей и относительно небольшой пробег (километраж) автотранспортных средств на душу населения. В 2007 г. смертность в результате ДТТ в странах ЕЦА увеличилась на 8-39 процентов. В ряде стран ЕЦА средний уровень смертности, связанной с ДТТ, почти в три раза выше, чем в ЕС-15 или других странах Западной Европы (7,9 на 100 тысяч населения) (рисунок 1). Самая высокая смертность в регионе ЕЦА зарегистрирована в Казахстане (30,6 на 100 000 населения), за которым следуют Россия (25,2 на 100 тысяч населения) и Кыргызстан (22,8 на 100 тысяч населения). В 2007 году, согласно оценкам, на дорогах стран ЕЦА было зарегистрировано 80 тысяч погибших и свыше 800 тысяч получивших несмертельные травмы. ДТТ уже стал одной из 10 основных причин смертности в регионе ЕЦА.
Эпидемия ДТТ отрицательно сказывается на отдельных людях, на обществе и на бюджете здравоохранения. ДТТ оказывает отрицательное воздействие на население экономически активного возраста: 55 процентов всех погибших в результате ДТП в странах ЕЦА — это лица в возрасте от 15 до 44 лет, причем 80 процентов из них составляют мужчины. В мировом масштабе издержки, связанные с гибелью и увечьями людей на дорогах, оцениваются примерно на уровне 1 процента ВВП в странах с низким уровнем дохода, 1,5 процента ВВП в странах со средним уровнем доходов и 2 процентов ВВП в странах с высоким уровнем доходов. Правительства ежегодно расходуют свыше 500 млрд долларов США. В регионе ЕЦА наибольшие издержки несут Россия (34 млрд долл. США в год), Турция (14 млрд долл. США), Польша (10 млрд долл. США) и Украина (5 млрд долл. США).
Путь к обеспечению безопасности дорожного движения
Эффективная стратегия обеспечения безопасности дорожного движения требует межотраслевого «системно-безопасного» подхода. Для ее реализации необходимо головное ведомство, координирующее действия многочисленных государственных и частных организаций, между которыми, как правило, распределяются функции обеспечения безопасности дорожного движения (таблица 1).
|
Сфера деятельности |
Содержание мероприятий |
Основные участники |
|
Создание партнерств |
Пропаганда, обеспечение участия, координация и гармонизация действий различных сегментов общества в целях обеспечения долгосрочной устойчивости результатов. |
Государственные ведомства, отвечающие за транспорт, здравоохранение и образование; правоохранительные органы и организации гражданского общества; частные компании, религиозные организации и СМИ. |
|
Политика, законодательство, правоприменительная деятельность |
Принятие законодательных и нормативных актов. Оценка расходов на реализацию стратегий и программ, внедрение механизмов, обеспечивающих устойчивое финансирование, и определение институциональной ответственности и отчетности. Формирование механизмов контроля за соблюдением законодательства. |
Государственные ведомства, парламенты, организации гражданского общества, компании, занимающиеся автострахованием, министерства внутренних дел и полиция. |
|
Проектирование, строительство и содержание дорог |
Экспертиза и реализация политики, планов и новых инвестиционных проектов |
Министерства транспорта, финансов, экономического развития, частные фирмы и предприятия. |
|
Безопасность транспортных средств |
Совершенствование конструкции транспортных средств в целях обеспечения соответствия стандартам технической и экологической безопасности |
Производители автомобилей, регулирующие органы, страховые компании и организации потребителей. |
|
Информирование общественности, образование и связь |
Формирование культуры безопасности дорожного движения в поддержку реализации стратегий, направленных на обеспечение безопасности на дорогах. Включение тематики, касающейся безопасности дорожного движения, в основные учебные планы программ медицинского образования, рассчитанных на детей и подростков. |
Министерства транспорта, образования и здравоохранения, СМИ и страховые компании. |
|
Профилактика травматизма, лечение и реабилитация пострадавших |
Осуществление мер в системе здравоохранения на всех этапах оказания услуг: санитарное просвещение, первичная медицинская помощь, а также медицинская помощь после ДТП, включая службу переливания крови и реабилитацию пострадавших. |
Министерства здравоохранения и организации, занимающиеся медицинским страхованием. |
|
Сбор и мониторинг данных и их использование в целях принятия решений и управления |
Сбор и анализ подробных и точных данных и информации о травматизме и смертности на дорогах с целью выработки политики и управления межотраслевыми программами. |
Государственные ведомства и системы (например, службы эпидемиологического надзора), хранилища данных в департаментах полиции, страховые компании |
Во многих странах ЕЦА уже есть структуры и процедуры для решения проблемы дорожно-транспортного травматизма, в том числе головные ведомства, ответственные за координацию мер реагирования на национальном уровне, финансирование в рамках национальных бюджетов, а также национальные стратегии в области безопасности дорожного движения. Национальные законодательства устанавливают ограничения скорости, регламентируют управление транспортным средством под воздействием алкогольного опьянения и предписывают использование средств безопасности. Существуют (хотя и разные по качеству) общедоступные системы оказания доврачебной медицинской помощи на месте ДТП тем, кто пострадал в результате аварии.
Однако, несмотря на прогресс, достигнутый за последнее время в некоторых странах ЕЦА, этот регион (в том числе страны, которые теперь входят в ЕС) по-прежнему имеет одни из самых худших в мире показателей безопасности дорожного движения. Для исправления сложившейся ситуации нужны дополнительные усилия и ресурсы. Опыт стран с высоким уровнем доходов и других стран со средним уровнем доходов показывает, что повышение уровня безопасности дорожного движения требует последовательной работы в течение 2030 лет с целью подготовки и осуществления всеобъемлющих и комплексных программ создания системы безопасности.
Формирование основ в странах ЕЦА
По результатам исторического доклада ВОЗ и Всемирного банка5 были разработаны шесть общих рекомендаций, в которых сформулированы стратегические инициативы, необходимые для повышения безопасности дорожного движения на уровне стран:
- определить в составе правительства головное ведомство для руководства работой по обеспечению безопасности дорожного движения на уровне страны;
- провести оценку состояния проблемы, мер экономической политики и институциональных структур, имеющих отношение к вопросам дорожно- транспортного травматизма, а также потенциала каждой страны в области профилактики дорожно- транспортного травматизма;
- разработать национальную стратегию и план действий в области безопасности дорожного движения;
- выделить финансовые и людские ресурсы для решения рассматриваемой проблемы;
- принять конкретные меры по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и минимизации травматизма и его последствий; провести оценку эффективности этих мер;
- оказать содействие в укреплении национального потенциала и международного сотрудничества.
Осуществление этих рекомендаций на уровне стран требует укрепления потенциала в части создания ресурсов и инструментов, необходимых для осуществления адресных инициатив. Управление с целью улучшения показателей безопасности дорожного движения на уровне стран должно быть направлено на реализацию трех взаимосвязанных элементов системы обеспечения безопасности дорожного движения: формирование институционального механизма управления, осуществление мероприятий и получение результатов.
Формирование институционального механизма управления требует:
- укрепления институционального и управленческого потенциала в целях профилактики ДТТ, в том числе, потенциала головного ведомства; при этом особое внимание должно уделяться научно-обоснованным программам обучения ведущих разработчиков экономической политики, руководящих сотрудников различных секторов, а также координаторов и специалистов-практиков, работающих в министерствах, особенно министерствах транспорта, юстиции, дорожной полиции и здравоохранения. Создание условий для участия гражданского общества и частного сектора может способствовать мобилизации политической поддержки на основе четко сформулированных социальных требований со стороны населения, страдающего от ДТТ;
- совершенствования общенациональных систем контроля дорожно-транспортного травматизма с целью более оперативного установления причин, рисков, масштабов и последствий травматизма, четкого выявления факторов риска в целях принятия более эффективных мер, а также оценки эффективности этих мер;
- проведения национальных обзоров безопасности дорожного движения с целью разработки политики и планов. Эти обзоры способствуют выявлению основных групп и факторов риска, что необходимо для определения приоритетов, постановки реалистичных целей, распределения бюджетных средств, уточнения ответственности за практическую реализацию и проведения точной оценки.
Ориентация на результаты требует:
- включения вопросов безопасности дорожного движения во все этапы планирования, проектирования и эксплуатации дорожно- транспортной инфраструктуры;
- снижения предельной допустимой скорости движения, особенно в городах, и в дополнение к этому принятия мер в области проектирования автомобильных дорог и контроля за соблюдением правил дорожного движения, проведения информационных кампаний, установки видеокамер, фиксирующих скорость движения, и введения соответствующих санкций в целях незамедлительного повышения уровня безопасности дорожного движения;
- сокращения потребления алкоголя за рулем. Учитывая относительную значимость проблемы злоупотребления алкоголем в некоторых странах ЕЦА, для достижения долгосрочной устойчивости мер по обеспечению безопасности дорожного движения необходимо проводить общую политику контроля над употреблением алкоголя, принимать бюджетные меры и осуществлять различные мероприятия;
- расширения практики использования ремней безопасности за счет правоприменительных мер, проведения информационных кампаний, пересмотра технических требований (по крайней мере, для новых автомобилей), рекламирования систем напоминания о ремнях безопасности, а также проведения периодических опросов с целью отслеживания показателей использования передних и задних ремней безопасности;
- сокращения рисков, связанных с молодыми водителями, за счет внедрения дифференцированной системы выдачи водительских удостоверений и расширенных программ подготовки водителей;
- принятия и контроля за соблюдением законов, не допускающих «невнимательного вождения» по причине пользования мобильными телефонами и отправки текстовых сообщений во время управления автомобилем;
- совершенствования систем оказания неотложной медицинской помощи в рамках более широкомасштабной работы по модернизации системы здравоохранения с целью снижения смертности и уменьшения травматизма;
- интеграции вопросов обеспечения безопасности дорожного движения и транспортной политики. Как показывают последние исследования, частоту столкновения транспортных средств можно снизить за счет совершенствования возможностей передвижения (например, улучшения условий для пешеходов и велосипедистов, а также расширения возможностей осуществления совместных поездок в одном автотранспортном средстве и повышения качества работы общественного транспорта).
- разработки демонстрационных проектов. Детально проработанные демонстрационные проекты могут ускорить процесс сближения с передовой практикой в области безопасности дорожного движения и являются важным компонентом работы по укреплению потенциала. Они могут служить полезными ориентирами для развертывания современной программы обеспечения безопасности дорожного движения на остальной территории страны при поддержке доноров и международных финансовых организаций.
Роль Всемирного банка
В целях успешного решения задачи повышения безопасности дорожного движения в 2006 г. Всемирный банк вместе со своими партнерами учредил Глобальный фонд безопасности дорожного движения. Фонд сотрудничает с международными партнерами с целью предоставления финансирования и технического содействия странам с низким и средним уровнем доходов, чтобы укрепить их потенциал в области реализации экономически эффективных программ повышения безопасности дорожного движения. Безопасность дорожного движения — один из стандартных ключевых компонентов проектов Всемирного банка в области дорожно-транспортной инфраструктуры. Например, недавно утвержденные проекты в Боснии и Герцеговине, Болгарии, Грузии, Польше и Украине включают такие пилотные мероприятия (и мониторинг их исполнения), как проведение анализа ситуации в области безопасности дорожного движения, укрепление потенциала национальных органов власти, отвечающих за безопасность дорожного движения, повышение безопасности объектов дорожно-транспортной инфраструктуры, усиление контроля за соблюдением правил дорожного движения и проведение общественных кампаний в поддержку безопасного вождения. В сотрудничестве с международными партнерами Всемирный банк может оказать содействие странам ЕЦА в принятии мер, направленных на снижение смертности на дорогах в период с 2010 по 2016 гг., путем изучения возможностей оказания помощи в выявлении, отборе, разработке и осуществлении мероприятий, которые с наибольшей степенью вероятности будут способствовать предупреждению дорожно- транспортных происшествий и повышению эффективности работы служб неотложной и реабилитационной помощи. Некоторые страны ЕЦА имеют возможность решать проблему ДТТ, используя свое членство в ЕС. Поскольку у стран ЕЦА, не являющихся членами ЕС, нет такой возможности, Всемирный банк будет оказывать им содействие с использованием индивидуального подхода. Как показывают результаты мер, принимаемых при поддержке США в рамках Закона о восстановлении и реинвестировании 2009 года, программы, финансируемые правительствами разных стран в целях возобновления экономического роста и увеличения занятости, создают «окно возможностей» для повышения и укрепления безопасности дорожного движения в регионе ЕЦА. Это подразумевает, что инвестиции в автомобильные дороги и автомагистрали должны учитывать вопросы безопасности дорожного движения и сопровождаться оказанием помощи в реализации существующих планов по обеспечению безопасности на дорогах.
На основе приоритетов, установленных странами ЕЦА, и с учетом индивидуальных особенностей каждой страны Всемирный банк может предложить программу содействия, предусматривающую увеличение объемов инвестиций в некоторые инициативы в области безопасности дорожного движения, принимая во внимание научно обоснованные и экономически эффективные подходы, передовой международный опыт, результаты экспериментального моделирования, экстраполяцию воздействия различных мероприятий по повышению безопасности дорожного движения, а также имеющиеся экономические данные. Предлагаемые меры повышения безопасности дорожного движения полностью согласуются с транспортной стратегией Всемирного банка, а также новым руководством Всемирного банка по выполнению рекомендаций вышеупомянутого Всемирного доклада 2004 года. Они также направлены на решение задач улучшения здоровья населения и борьбы с бедностью, сформулированных в докладе «Здоровое развитие» («Healthy Development»), в целях достижения высоких результатов в области здравоохранения, обеспечения питанием и улучшения демографической ситуации. Кроме того, эти меры соответствуют новым стратегическим направлениям деятельности Всемирного банка в целом и, в частности, работе по созданию региональных и глобальных общественных благ, не ограниченных государственными границами, а также духу сотрудничества с другими специализированными организациями.
